不改不行！公積金制度何去何從

——尋路公積金：小修還是大改(之三)

半月談記者 魯暢 陶冶 余賢紅

十九大報告指出，“讓全體人民住有所居。”這是新時代住房政策的總目標(biāo)，政府將重點支持中低收入人群、城市新市民等解決居住難題，而這些群體正是公積金覆蓋的薄弱環(huán)節(jié)。由此觀之，公積金制度改革勢在必行。

改革進(jìn)程亟待加快

公積金制度能否保持生命力，關(guān)鍵看是否跟得上經(jīng)濟社會發(fā)展大趨勢。專家指出，在現(xiàn)行公積金制度下，非正規(guī)就業(yè)者，尤其農(nóng)民工，基本被排斥于制度體系之外，有悖于“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求。

“絕大多數(shù)非公企業(yè)沒有建立住房公積金，個體工商戶、非全日制從業(yè)人員、其他靈活就業(yè)人員以及農(nóng)民工也都未納入到住房公積金體系，他們是實現(xiàn)全體人民住有所居要重點保障的對象。”國家信息中心經(jīng)濟預(yù)測部宏觀經(jīng)濟研究室副研究員胡祖銓說。

特別是隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，人口從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的規(guī)模巨大。通過住房保障幫助進(jìn)入城市就業(yè)的農(nóng)民成為市民，平穩(wěn)地融入城市生活，這既對公積金制度適應(yīng)住房多樣化需求提出了新要求，也對進(jìn)一步擴大公積金覆蓋面、完善投資運作模式、加強組織管理等提出了新的要求。

胡祖銓認(rèn)為，只有科學(xué)調(diào)整公積金政策，填補制度漏洞，加強監(jiān)管，擴大覆蓋面，規(guī)范運作，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，才能充分發(fā)揮住房公積金政策性住房金融的應(yīng)有作用。

2015年11月，《住房公積金管理條例(修訂送審稿)》公開征求意見，這是時隔13年該條例首次修改。此次修訂主要集中于住房公積金繳存、提取、使用率，增強公積金流動性，促進(jìn)公積金保值增值等多個層面。《國務(wù)院2017年立法工作計劃》將修訂《住房公積金管理條例》列入今年全面深化改革亟需的項目，并且確定由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部完成起草修訂。

“住房公積金管理條例修訂公開征求意見至今已有兩年，卻‘只聞樓梯響，不見人下來’，希望修訂后的條例能盡早出臺。”北京市民陳錫說。

改革取向逐步厘清

專家認(rèn)為，從中短期來看，完善住房公積金制度應(yīng)加快《住房公積金管理條例》修訂，明確其制度定位、服務(wù)對象和政策目標(biāo)。“當(dāng)前我國住房貨幣化改革已經(jīng)基本完成，要實現(xiàn)提高城鎮(zhèn)居民住房水平的目標(biāo)，應(yīng)重點著眼于提高中低收入群體的住房支付能力。”中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授黃燕芬說。

黃燕芬認(rèn)為，在我國住房貨幣化改革基本完成和新型城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的背景下，住房公積金制度應(yīng)該定位于互助性住房政策性金融。這一制度定位包含互助性、政策性、金融屬性三方面內(nèi)涵，目標(biāo)是充分發(fā)揮住房公積金制度提升城鎮(zhèn)居民特別是中低收入群體居住水平的功能。

中國社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所研究員汪利娜表示，公積金改革的一個重要取向是“還權(quán)賦能”。“還權(quán)”是給資金所有人應(yīng)有的權(quán)利，如知情、參與、決策和使用權(quán)，提高存款利率和分享增值收益。“賦能”就是賦予公積金更多的功能，除購房外，可用于租房和其他住房消費支出。

汪利娜認(rèn)為，當(dāng)前有關(guān)公積金的相關(guān)信息披露不夠充分和透明。如公積金提取中多少是購房貸款、多少是退休提取和租賃房提取?增值收益主要來源是存貸利息收入還是其他投資收入?又是如何分配使用的?哪些城市資金沉淀或短缺?根源是什么?這些問題公積金的參繳人應(yīng)該了解。

另外，目前住房公積金僅限于購房、自建、翻建、大修等有限的資金使用方向和因為離退休、喪失勞動能力而不再就業(yè)、出國定居等極少數(shù)特定情況下的提取，運用途徑狹窄，便民程度有待提高。

受訪專家指出，我國的住房公積金制度是借鑒新加坡等國家經(jīng)驗而建立的，但只學(xué)了“強制性儲蓄”“低存低貸”，沒有建立一個公平的配貸機制。

新加坡現(xiàn)行的中央公積金制度與我國公積金制度仍存在著幾個根本性的不同：一是新加坡中央公積金制度繳存的強制性要強、范圍要廣、比例要高。二是新加坡中央公積金賬戶的存款利率不是低利率，而是按新加坡四大銀行的定期儲蓄存款的平均利率確定。三是新加坡中央公積金通過購買債券的方式支持住房建設(shè)，我國住房公積金主要是通過貸款的方式支持住房建設(shè)。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，當(dāng)下我國應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗，加快住房公積金制度創(chuàng)新轉(zhuǎn)型，建立起符合中國國情的住房公積金模式，完善與經(jīng)濟社會發(fā)展和房價水平相適應(yīng)的彈性繳存比例調(diào)整機制，健全公積金支持保障房建設(shè)和多元化住房消費需求的機制，以更好幫助解決住房問題，并體現(xiàn)社會公平。

改革目標(biāo)仍需探討

中央已經(jīng)提出：研究按照建立住宅政策性金融機構(gòu)的方向，探討住房公積金制度改革，支持居民自住需求。從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，適時推進(jìn)公積金管理向政策性金融企業(yè)轉(zhuǎn)變，符合國家事業(yè)單位的改革方向，也有利于提高公積金管理效率，改善經(jīng)營服務(wù)。

中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員高廣春認(rèn)為，《住房公積金管理條例(修訂送審稿)》改進(jìn)住房公積金提取、使用機制，標(biāo)志著住房公積金的使用進(jìn)入個人住房租賃提取與個人住房購置貸款(包括異地個貸)并重的階段。修訂的同時應(yīng)考慮在金融性、政策性改革方面可能遇到的重點問題。

中國收入分配研究院研究員楊玉梅指出，將公積金制度轉(zhuǎn)化為政策性住房儲蓄銀行的方案，意味著將現(xiàn)有各級住房公積金機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹑跈C構(gòu)。不同于現(xiàn)有封閉運行的公積金制度，政策性金融機構(gòu)是金融體系的一部分，數(shù)以萬億計的金融資產(chǎn)，其保值增值、安全運營等存在著巨大責(zé)任。

汪利娜建議，推進(jìn)公積金管理向住宅政策性金融機構(gòu)的轉(zhuǎn)變不一定是成立國家住房銀行，可以是住房互助儲蓄銀行、住房合作銀行，或住房公積金資產(chǎn)管理公司。這意味著其所有制形式不一定是國家資本獨資，除中央政府外，地方政府、金融機構(gòu)、有實力的企業(yè)、公積金管理人和繳存人均可成為股東，混合所有制有利于放大國有資本的功能，激發(fā)民間資本的活力。

針對住房公積金制度改屬地管理為中央統(tǒng)一管理的呼吁，一些基層人士認(rèn)為，住房公積金余額本在地方，強制集中上收到中央層面的管理機構(gòu)，必然會損害地方的利益。如何在打破住房公積金屬地管理體制的同時，協(xié)調(diào)好中央和地方的關(guān)系，也是公積金制度改革的一大難點。