逆向補(bǔ)貼引公平質(zhì)疑：公積金小修還是大改？

編者按：住房是居民普遍關(guān)注的大事，十九大報(bào)告指出，“讓全體人民住有所居”，這讓住房困難群眾備感振奮。如何破解難題，完成任務(wù)?住房公積金制度的支撐和保障是重要一環(huán)。

資料圖：房產(chǎn)業(yè)務(wù)員在公積金管理中心通宵排隊(duì)。 圖片來(lái)源：CFP視覺中國(guó)

住房公積金制度是我國(guó)住房制度改革的產(chǎn)物。當(dāng)下，房地產(chǎn)行業(yè)已發(fā)生巨變，經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境也發(fā)生了巨變，住房公積金制度在新時(shí)代面臨許多挑戰(zhàn)，遭遇許多質(zhì)疑，成為各界關(guān)注的熱點(diǎn)話題和社會(huì)期待解決的一大難題。

近年來(lái)，從國(guó)家到地方，針對(duì)住房公積金制度面臨的種種問題進(jìn)行了持續(xù)探索與改革，但一些根本性問題仍有待解決。尤其在當(dāng)下加快建立房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)效機(jī)制，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和新市民融入城市的背景下，公積金如何更好地發(fā)揮其連接行業(yè)和政府、提供政策性金融支持的作用，以幫助實(shí)現(xiàn)“全體人民住有所居”的目標(biāo)，顯得更加迫切。

想買房，公積金靠得住嗎

——尋路公積金：小修還是大改(之一)

半月談?dòng)浾?陶冶 余賢紅 魯暢 胡若晗

我國(guó)住房公積金制度從上世紀(jì)90年代初誕生至今已近30年，作為我國(guó)住房體制由福利分房向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變的重要工具，它對(duì)推進(jìn)中國(guó)住房體制改革、改善居民居住條件發(fā)揮了十分重要的作用。然而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，住房市場(chǎng)環(huán)境不斷變化，現(xiàn)如今，想買房，公積金靠得住嗎?

從何而來(lái)

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國(guó)對(duì)城鎮(zhèn)職工實(shí)行“低房租、高補(bǔ)貼、福利制、實(shí)物分配”的住房制度，城鎮(zhèn)住房被看作是職工的福利品而近乎免費(fèi)居住，租金不以成本而是以承擔(dān)能力來(lái)確定。

國(guó)家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)部宏觀經(jīng)濟(jì)研究室副研究員胡祖銓介紹，這種福利分房模式使得城鎮(zhèn)住房建設(shè)資金和消費(fèi)資金大量不足，城鎮(zhèn)住房短缺嚴(yán)重：城鎮(zhèn)人均居住面積由1950年的4.5平方米下降到1978年的3.6平方米，缺房戶達(dá)869萬(wàn)戶，占當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)總戶數(shù)的47.5%。

在此背景下，住房公積金制度作為城鎮(zhèn)房改的產(chǎn)物而產(chǎn)生。通過國(guó)家支持一部分、單位補(bǔ)貼一部分、個(gè)人合理負(fù)擔(dān)一部分的住房貨幣化分配和住房籌資機(jī)制，為城市住房建設(shè)開辟穩(wěn)定的資金來(lái)源。1991年，上海市率先建立起住房公積金制度，標(biāo)志著我國(guó)住房公積金制度正式開始。

1999年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《住房公積金管理?xiàng)l例》，標(biāo)志著住房公積金制度正式進(jìn)入規(guī)范化、法制化時(shí)期。此后，住建部等相關(guān)部門就加強(qiáng)公積金管理、完善監(jiān)管機(jī)制等又做出了一系列具體規(guī)定。

經(jīng)過20多年的發(fā)展，住房公積金制度在一定程度上已經(jīng)成為地方政府改善居民居住條件、保障房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)發(fā)展的“穩(wěn)定器”和“助推器”。

“我國(guó)住房公積金制度作為住房制度改革的產(chǎn)物，推動(dòng)了住房從實(shí)物分配到貨幣交易的制度轉(zhuǎn)軌，促進(jìn)了住房制度從福利走向市場(chǎng)的轉(zhuǎn)變。”中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授黃燕芬說(shuō)。

為誰(shuí)所用

自推出以來(lái)，惠及盡可能多的城鎮(zhèn)居民，一直是公積金制度緊盯的目標(biāo)之一。目前，有多少人，是哪些人在享受住房公積金的實(shí)惠呢?

在湖北一家理發(fā)店打工的小張從未想過使用公積金，因?yàn)樗麖奈蠢U過公積金，更談不上使用公積金貸款買房。在南昌上班的彭文，考慮到公積金貸款利率相對(duì)較低，今年購(gòu)房期間有意使用公積金貸款，以減輕月供壓力。但他發(fā)現(xiàn)，與開發(fā)商有合作的兩家銀行都明確表示不接受公積金貸款。

他們的經(jīng)歷并非個(gè)例。從《全國(guó)住房公積金2016年年度報(bào)告》反映的數(shù)據(jù)來(lái)看，普惠性仍然是當(dāng)前住房公積金制度很難企及的目標(biāo)。

住房公積金繳交環(huán)節(jié)中的低覆蓋率和使用環(huán)節(jié)中的低個(gè)貸戶率(累計(jì)貸款戶數(shù)與累計(jì)繳存戶數(shù)的比例)尤為典型。一方面，截至2016年底，全國(guó)城鎮(zhèn)就業(yè)職工中依然有近70%沒有繳存住房公積金;另一方面，東部省份個(gè)貸戶率普遍很低，其中廣東的個(gè)貸戶率不足20%。

從貸款環(huán)節(jié)看，《全國(guó)住房公積金2016年年度報(bào)告》顯示，低收入群體占35.96%，中等收入群體占58.86%，高收入群體占5.18%。貸款支持購(gòu)建的住房中，90(含)平方米以下住房占31.07%，90～144(含)平方米住房占59.20%，144平方米以上住房占9.73%。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員高廣春認(rèn)為，無(wú)論是從收入水平還是購(gòu)房面積分析，中高收入群體所占比例遠(yuǎn)超低收入群體，公積金作為低收入群體的購(gòu)房“助推器”仍顯動(dòng)力不足。

北京師范大學(xué)中國(guó)收入分配研究院一項(xiàng)研究課題同樣發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前，受到良好教育、工資收入較高者，以及在體制內(nèi)就業(yè)的城鎮(zhèn)居民更有可能提取公積金;工資水平較低的個(gè)體，則難以提取到繳存的住房公積金。

改革提速

近年來(lái)，為擴(kuò)大公積金覆蓋面，各地在繳存范圍、提取流程等方面進(jìn)行了多種嘗試，從而讓更多群眾能更方便地使用公積金。

24歲的蔡秋旬來(lái)自豐都縣包鸞鎮(zhèn)，是一名在重慶從事測(cè)繪工作的自由職業(yè)者，由于沒有固定工作單位，從來(lái)沒有奢望過用公積金貸款買房。2016年10月，重慶市豐都縣探索農(nóng)民工繳存公積金試點(diǎn)。

蔡秋旬從今年1月份開始繳存公積金，每月繳存140元，繳存滿6個(gè)月后可以貸款。有了公積金36萬(wàn)元貸款，蔡秋旬成功購(gòu)買一套107平方米的房子，“算下來(lái)少付利息差不多10萬(wàn)元”。

在北京，為了不讓繁瑣的流程成為廣大群眾使用公積金的攔路虎，今年8月，北京市住房公積金管理中心對(duì)住房公積金的繳存和提取提出了新的辦法，提取公積金的流程和材料進(jìn)一步簡(jiǎn)化。與此同時(shí)，北京還不斷加強(qiáng)公積金對(duì)租房的支持力度。

在江西南昌，從10月27日起，職工償還貸款時(shí)不必再提前籌措資金，通過辦理對(duì)沖還貸業(yè)務(wù)就可利用公積金賬戶余額，沖抵個(gè)人房貸，從而提高了公積金的使用效率。

全國(guó)層面的改革也一直在推進(jìn)。從今年7月1日起，醞釀已久的全國(guó)住房公積金異地轉(zhuǎn)移接續(xù)平臺(tái)投入使用。平臺(tái)的建成，為公積金在異地間的轉(zhuǎn)移接續(xù)架好了橋梁，實(shí)現(xiàn)了“賬隨人走、錢隨賬走”。

多恙纏身，飽受質(zhì)疑

——尋路公積金：小修還是大改(之二)

半月談?dòng)浾?余賢紅 魯暢 陶冶

盡管公積金制度近年來(lái)加快了改革步伐，但在房?jī)r(jià)持續(xù)高漲的背景下，公積金制度的諸多弊病暴露無(wú)遺，互助性保障功能不斷弱化，飽受社會(huì)質(zhì)疑。

管理“政出多門”，資金池相互孤立

住房公積金業(yè)務(wù)是一項(xiàng)準(zhǔn)金融服務(wù)，也被認(rèn)為是最大的政策金融資源之一。但在條塊分割的體制機(jī)制下，很難發(fā)揮它最大的效率和作用。

體制分散體現(xiàn)在各地住房公積金管理中心“政出多門”。縱向來(lái)看，五級(jí)行政機(jī)構(gòu)中主要在市級(jí)設(shè)立住房公積金管理機(jī)構(gòu)，未形成自上而下的垂直管理系統(tǒng)，缺乏統(tǒng)一的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，各地的住房公積金管理中心各自為政。

橫向來(lái)看，由于在國(guó)家級(jí)、省級(jí)層面沒有共同的上級(jí)隸屬機(jī)構(gòu)，各公積金管理中心相互割據(jù)，業(yè)務(wù)開展參差不齊，信息系統(tǒng)千差萬(wàn)別，缺乏有效的信息流通渠道。

以江西為例，贛州市住房公積金管理中心掛在贛州市財(cái)政局，而南昌市住房公積金管理中心則是南昌市政府直屬事業(yè)單位。另?yè)?jù)了解，一些地區(qū)還有的是掛在機(jī)關(guān)事務(wù)管理局。單位性質(zhì)也不盡相同，有的是參公單位，有的則是事業(yè)單位。

管理體制分散的一大弊病在于監(jiān)督乏力?！蹲》抗e金行政監(jiān)督辦法》規(guī)定，住建部、省住建廳會(huì)同同級(jí)財(cái)政、人民銀行(分支機(jī)構(gòu))、銀監(jiān)會(huì)(派出機(jī)構(gòu))等有關(guān)部門，負(fù)有對(duì)各城市公積金管理情況實(shí)施行政監(jiān)督的職責(zé)，但從上而下只有松散的監(jiān)督關(guān)系，各監(jiān)管部門也未形成合力。

公積金中心實(shí)質(zhì)是屬地監(jiān)管，即所在地住房公積金的繳存、使用、增值收益等都由屬地政府負(fù)責(zé)監(jiān)管，而地方政府往往缺乏監(jiān)管的動(dòng)力。這同時(shí)還帶來(lái)一個(gè)問題，即各地住房公積金互不相認(rèn)，有的城市公積金資源緊張，甚至不得不以高額利息融資，有的城市則有大量閑置資金沉淀在賬上。

“可惜的是，統(tǒng)計(jì)出來(lái)的數(shù)字很大，但實(shí)際上我們可以調(diào)配的資源非常有限。這個(gè)需要頂層設(shè)計(jì)來(lái)推動(dòng)。我們希望至少能夠以省為單位進(jìn)行垂直管理，調(diào)配資金使用，盡量做到應(yīng)貸盡貸。”江西省住房公積金管理中心副主任肖文說(shuō)。

高房?jī)r(jià)沖擊，公積金貸款“騎虎難下”

相較于商業(yè)貸款，公積金貸款利率較低，被多數(shù)購(gòu)房者所青睞。然而，由于公積金貸款額度相對(duì)有限，在很多城市，其住房保障的功能被近年來(lái)持續(xù)上漲的房?jī)r(jià)所削弱。

“我總體的感覺是，越是早期，公積金住房保障的功能體現(xiàn)得越明顯。”肖文表示。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院的研究也顯示，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、房?jī)r(jià)較高的東部省份，住房公積金的公平性多低于房?jī)r(jià)較低的西部省份。

在房?jī)r(jià)上漲較快背景下，部分購(gòu)房者即便使用公積金貸款也只能采取組合貸形式。用公積金貸款，時(shí)間長(zhǎng)、程序繁;不用，該有的政策福利又沒享受到。職工在使用公積金貸款方面“騎虎難下”。

2016年9月，北京房地產(chǎn)市場(chǎng)異?；鸨绕湓诖媪糠渴袌?chǎng)，房?jī)r(jià)一周一漲、一天一漲已不是新鮮事。在北京工作的劉芳在9月初決定換房，為了防止賣家坐地漲價(jià)，她先敲定了要買的一套560萬(wàn)元兩居室，并交付了定金。很快，她又以400萬(wàn)元賣掉了自己原來(lái)的房子，進(jìn)入所謂“連環(huán)單”。

不過，面對(duì)需要貸款的差額，劉芳并沒把公積金貸款納入考慮。“組合貸款放款太慢了，像我這種‘連環(huán)單’的，時(shí)間上的要求非常嚴(yán)格，賣家等著要錢，我也希望買我房的人能盡早全款到位，所以對(duì)于買家我的要求也是需要商貸。如果想貸公積金，那就得給我很高的首付。”

北京市一個(gè)房地產(chǎn)中介告訴半月談?dòng)浾?，其?shí)大部分購(gòu)房人都想用公積金，但在北京房?jī)r(jià)總價(jià)動(dòng)輒四五百萬(wàn)元，公積金貸款最多能貸120萬(wàn)元，很多剛需拿不出高首付，而組合貸時(shí)間又長(zhǎng)達(dá)兩個(gè)半月乃至更久，在房?jī)r(jià)上行時(shí)不靠全商貸幾乎是不可能的。大部分購(gòu)房者只能通過商業(yè)貸款買房，之后每三個(gè)月一次地提取公積金，用來(lái)償還部分月供。

偉業(yè)我愛我家集團(tuán)副總裁胡景暉介紹，貸款是當(dāng)前絕大部分人購(gòu)房必須采用的方式，但在北京這樣的高房?jī)r(jià)城市，由于公積金貸款額度較小，除了商業(yè)貸款，大部分購(gòu)房人別無(wú)選擇。

“逆向補(bǔ)貼”引發(fā)公平質(zhì)疑

不少研究發(fā)現(xiàn)，在公積金使用方面，存在這樣一個(gè)現(xiàn)象：多數(shù)職工繳存住房公積金，而只有少數(shù)有能力購(gòu)房者享受住房公積金低息貸款。

國(guó)家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)部宏觀經(jīng)濟(jì)研究室副研究員胡祖銓表示，很多繳存成員可能永遠(yuǎn)無(wú)法獲得公積金貸款，且被迫以低于市場(chǎng)利率的水平進(jìn)行儲(chǔ)蓄，為能夠獲得按揭貸款的收入較高的家庭提供支持，這實(shí)際是低收入者對(duì)高收入者的“逆向補(bǔ)貼”。

除了使用上的不公平外，繳存覆蓋率也存在較明顯的“貧富分化”現(xiàn)象。中國(guó)收入分配研究院所做的“2014年住房公積金繳存覆蓋率的收入差異”研究顯示，收入水平越低住房公積金覆蓋率越低，收入水平越高覆蓋率越高，低收入和高收入人群繳存覆蓋率之差高達(dá)近50個(gè)百分點(diǎn)。

半月談?dòng)浾卟稍L發(fā)現(xiàn)，即便同一地區(qū)、同一行業(yè)，在相同的公積金繳存比例和基數(shù)前提下，職工的公積金繳納也可能存在巨大差異。

北京一家金融企業(yè)的職工告訴記者，他每月個(gè)人繳納公積金1900元。而與其一同參加工作的同學(xué)，在同一系統(tǒng)內(nèi)一家事業(yè)單位，每月繳納同樣數(shù)額的公積金，數(shù)年下來(lái)兩人公積金余額相差好幾萬(wàn)，原因是對(duì)方單位每月還繳納2000多元的補(bǔ)充公積金。

在北京一家大型民營(yíng)企業(yè)工作的肖女士說(shuō)，她與企業(yè)簽署合同時(shí)薪金為稅前每月2萬(wàn)元，但她發(fā)現(xiàn)該企業(yè)繳存公積金是以6000元的基本工資作為基準(zhǔn)，如果把公積金看作是“福利”，繳存公積金的金額與她的“高薪”并沒形成正比。

“我還算好的，很多小型民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)的職工難以享受到公積金的保障，也造成了體制內(nèi)與體制外的不公平。”肖女士說(shuō)。