中國網(wǎng)財經(jīng)5月22日訊(記者 曾薔)2020年全國兩會已拉開帷幕。全國人大代表、央行鄭州中支黨委書記、行長兼外匯局河南省分局局長徐諾金基于蘭考普惠金融試驗區(qū)建設實踐，提交了關(guān)于盡快制定出臺《中華人民共和國普惠金融促進法》的議案。

2016年12月26日，蘭考縣獲批成為全國首個國家級普惠金融改革試驗區(qū)(以下簡稱蘭考試驗區(qū))，歷經(jīng)3年多建設，形成了可復制推廣的“以數(shù)字普惠金融為核心，以金融服務、普惠授信、信用信息、風險防控”為基本內(nèi)容的“一平臺四體系”模式，初步探索出具有新時代中國特色的普惠金融發(fā)展之路。蘭考試驗區(qū)以體制機制創(chuàng)新釋放改革活力、以制度保障破解普惠金融發(fā)展難題，形成了有參考意義的制度創(chuàng)新樣本。

中共中央在黨的十九屆四中全會上提出，“要健全具有高度適應性、競爭力、普惠性的現(xiàn)代金融體系。”國務院《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃(2016-2020年)》(以下簡稱《規(guī)劃》)中指出“制定和完善普惠金融相關(guān)法律法規(guī)，形成系統(tǒng)性的法律框架，明確普惠金融服務供給、需求主體的權(quán)利義務，確保普惠金融服務有法可依、有章可循。”

徐諾金表示，今年為《規(guī)劃》收官之年，但系統(tǒng)性的法律框架還沒有形成。亟待出臺一部普惠金融方面的基本法律《中華人民共和國普惠金融促進法》(以下簡稱《促進法》)，規(guī)定公民的金融服務權(quán)利，明確金融機構(gòu)義務，強化政府部門激勵引導和監(jiān)督職責，構(gòu)建普惠金融發(fā)展的良好法治環(huán)境，形成各方參與、協(xié)調(diào)配合、共同發(fā)力的長效機制，推進普惠金融領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

具體來看，出臺《促進法》的必要性主要有四方面。第一，需要彌補現(xiàn)行普惠金融法律體系缺失?，F(xiàn)行的基本金融法律，《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《證券法》《保險法》《消費者權(quán)益保護法》等法律，主要針對的是傳統(tǒng)金融業(yè)務，沒有普惠金融的相關(guān)規(guī)定，無法有效推動解決金融服務可得性這一普惠金融的核心問題。以現(xiàn)行的《消費權(quán)益保護法》為例，盡管單設法條對金融消費作出規(guī)定，保護金融消費者擁有八項權(quán)利。但普惠金融重點服務對象往往獲取不到金融服務，獲取不到金融服務，就無法享受金融消費者法定權(quán)利，其他法律面臨同樣問題。依據(jù)《立法法》，金融基本制度應制定法律。因此十分必要立法，將成功、成熟的政策制度和實踐經(jīng)驗上升到法律層面，出臺普惠金融基本法律《促進法》，彌補缺失的普惠金融法律體系，構(gòu)建系統(tǒng)性的普惠金融法律框架。

第二，需要立法保障普惠金融需求者權(quán)利。諾貝爾和平獎獲得者穆罕默德•尤努斯說：“信貸是人權(quán)”，聯(lián)合國2005年提出普惠金融時，也把其作為一項金融權(quán)利。權(quán)利是社會發(fā)展的產(chǎn)物，來源于社會實踐和進步。當一個社會產(chǎn)生普遍性發(fā)展需求時，往往就會產(chǎn)生新的權(quán)利。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，金融重要性不斷凸顯，公民財產(chǎn)權(quán)、受教育權(quán)、勞動權(quán)、居住權(quán)、健康權(quán)、金融消費者權(quán)益、公平交易權(quán)等等，都同金融直接相關(guān)，都必須通過金融才能得到保障或者更好實現(xiàn)，獲取金融服務屬于人的生存和發(fā)展權(quán)，屬于人權(quán)的范疇。但普惠金融重點服務對象限于各種主客觀條件，在獲取金融服務方面存在天然不足，不能公平、便捷地獲取服務。因此迫切需要立法保護金融領(lǐng)域的弱者，在同等條件下獲得最基本金融服務的權(quán)利，這種權(quán)利可以定義為普惠金融服務權(quán)。出臺《促進法》，可以有效保障金融服務的獲取，推動社會的和諧發(fā)展與經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

第三，需要立法規(guī)定普惠金融供給者的義務。普惠金融服務的主力軍是各類金融機構(gòu)，但當前金融機構(gòu)的經(jīng)營目標、部門機構(gòu)設置和管理機制以追求效率為核心，很難兼顧公平。對利潤的考核直接造成對普惠金融重點對象服務動力不足、效果不佳，成為普惠金融推進過程中的瓶頸問題。要保障普惠金融服務權(quán)，必須立法明確金融機構(gòu)的社會責任與法定義務，強制金融供給者在機構(gòu)設置、產(chǎn)品設計、機制創(chuàng)新、發(fā)展指標等方面應兼顧公平性、包容性，不得排斥弱勢群體，使其成為一項法律強制規(guī)定，通過監(jiān)督問責，從根本上解決金融機構(gòu)提供普惠金融服務動力不足的問題，也會推動金融機構(gòu)進行體制機制轉(zhuǎn)換和完善，促進金融更好服務實體經(jīng)濟，實現(xiàn)金融機構(gòu)經(jīng)濟利益、社會效益的雙贏。

第四，需要立法固化長期有效的正向激勵機制。普惠金融服務的主要群體是弱勢群體，其獲取金融服務不足問題是金融業(yè)的世界性難題。解決這些問題需要完善相關(guān)法律法規(guī)，消除制度障礙，提供制度保障。當前推動普惠金融，主要依靠《規(guī)劃》以及國務院相關(guān)部委出臺的文件，持續(xù)性、強制性不足，政策文件之間協(xié)調(diào)性不夠。同時金融監(jiān)管部門和各級人民政府推動普惠金融權(quán)責不明晰，無法形成“幾家抬”局面，不利于引導、激勵、監(jiān)督金融機構(gòu)提供普惠金融服務。只有從法律層面進行政策固化，推動形成持久的差異化監(jiān)管政策、財稅金融扶持政策等，出臺支持普惠金融的法律，切實免除金融機構(gòu)及其工作人員開展具有風險高、成本高、收益低為特征的普惠金融業(yè)務后顧之憂，正向激勵和監(jiān)督引導雙管齊下，才能切實增進金融機構(gòu)提供普惠金融服務的內(nèi)生動力，變“拒貸”“懼貸”為“愿貸”“敢貸”，形成普惠金融長期、可持續(xù)發(fā)展的良性機制。

對此，徐諾金建議《促進法》的內(nèi)容包括以下六個方面。“總的來說，《促進法》可以分為總則、需求者權(quán)利與義務、供給者權(quán)利與義務、促進與保障、評估與監(jiān)督、法律責任、附則七部分。”

第一，關(guān)于總則。建議包括立法目的、普惠金融含義、對象、普惠金融體系、普惠金融開展的基本原則、數(shù)字普惠金融等。一是普惠金融強調(diào)兩個概念，首先是有需求，其次是機會平等，需求是前提，機會平等是核心，同時也包括價格合理、便捷安全。在此基礎(chǔ)上，針對目前實際，指出普惠金融重點服務對象是小微企業(yè)、農(nóng)民、城鎮(zhèn)低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等。明確推進普惠金融堅持市場主導、政府引導、商業(yè)可持續(xù)原則。二是普惠金融權(quán)利。建議明確國家保障公民、法人和非法人組織公平獲得金融服務、共享金融發(fā)展成果的權(quán)利。三是關(guān)于普惠金融體系。明確從健全多元化廣覆蓋的機構(gòu)體系，引導創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務手段，加快推進金融基礎(chǔ)設施建設，發(fā)揮政策激勵和引導作用，加強普惠金融教育與金融消費者權(quán)益保護等方面，構(gòu)建普惠金融體系。

第二，關(guān)于需求者權(quán)利與義務。建議主要包括以下三個方面：一是普惠金融服務權(quán)概念。明確普惠金融需求者作為金融服務對象，有權(quán)獲得包括開立賬戶、儲蓄、融資、支付、理財、基金、證券、商業(yè)保險等基本金融服務。二是普惠金融服務權(quán)具體內(nèi)容。包括公平信貸權(quán)、普惠保險權(quán)、金融教育權(quán)、建議監(jiān)督權(quán)等。三是明確需求者有誠實守信、完善企業(yè)治理、防范金融風險等義務。

第三，關(guān)于供給者權(quán)利與義務。建議供給者有權(quán)獲取信息、公平享有優(yōu)惠政策和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。建議供給者義務包括以下三個方面：一是完善組織機構(gòu)。大中型商業(yè)銀行應設立專門從事普惠金融業(yè)務的部門，建立專門的普惠金融綜合服務、統(tǒng)計核算、風險管理、資源配置、考核評估機制。各類金融機構(gòu)應當在村鎮(zhèn)設立普惠金融服務站點或代理網(wǎng)點，布放自助機具和終端，提供易得、便捷的普惠金融服務。二是創(chuàng)新產(chǎn)品和服務。各類金融機構(gòu)應當開發(fā)滿足不同服務對象需求的普惠金融產(chǎn)品和服務，豐富擔保品種類，提高信用貸款的服務比例;商業(yè)銀行應當使用一定比例的存款，優(yōu)先滿足存款來源地普惠信貸需求，積極開展小微企業(yè)貸款服務，滿足相應的監(jiān)管指標;開發(fā)性政策性銀行與其他金融機構(gòu)合作，降低小微企業(yè)貸款成本，信用合作社應當發(fā)揮自身特色提供普惠金融服務;大力發(fā)展數(shù)字普惠金融，降低金融交易成本，延伸服務半徑，并有效控制數(shù)字普惠金融發(fā)展風險。三是創(chuàng)新考核機制。供給者應當全面、完整、準確統(tǒng)計普惠金融信息，完善普惠金融業(yè)務專項評價機制和績效考核制度，建立定期普惠金融信息披露制度;應當建立健全針對普惠金融業(yè)務盡職免責機制，提高不良貸款考核容忍度。

第四，關(guān)于促進與保障。建議明確正向激勵的內(nèi)容與保障措施，包括以下三個方面：一是激勵政策。規(guī)定金融監(jiān)督管理部門應當實施央行政策引導和差異化監(jiān)管激勵;國務院和地方各級人民政府應當安排用于支持普惠金融發(fā)展的專項資金，各級人民政府應當完善農(nóng)業(yè)保險專項補貼機制;國務院稅務主管部門應當建立健全支持普惠金融發(fā)展的稅收扶持政策;國家鼓勵設立專門提供普惠金融服務的普惠型民營銀行。二是風險補償。地方各級人民政府應當建立健全支持普惠金融發(fā)展的風險補償、財政獎勵等機制;設立支持普惠金融發(fā)展的融資擔保機構(gòu)或基金，建立重點服務“三農(nóng)”和小微企業(yè)融資的再擔保機構(gòu)。三是保障措施。各級人民政府應大力推進中小企業(yè)和農(nóng)村信用體系建設，健全守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒機制;通過財政補貼、降低電信資費等方式支持偏遠、特困地區(qū)的支付服務網(wǎng)絡建設;國家推動完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款等相關(guān)法律制度，加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，加快形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系;各級金融監(jiān)督管理部門應當建立轉(zhuǎn)讓機制，把提供普惠金融服務作為一項可轉(zhuǎn)讓產(chǎn)品，在供給者之間交易和轉(zhuǎn)讓;地方各級人民政府應當加強金融知識普及教育，教育主管部門應當將金融知識納入學校教育內(nèi)容和國民義務教育體系。

第五，關(guān)于評估與監(jiān)督建議明確評估與監(jiān)督職責及權(quán)力，包括以下兩個方面：一是評估機制。各級人民政府應當建立推進普惠金融發(fā)展的目標責任制度，對政府部門和下級人民政府推進普惠金融情況進行考核和監(jiān)督。各級金融監(jiān)督管理部門應當建立普惠金融指標體系和評估考評體系，統(tǒng)計、分析、反映各地區(qū)、各機構(gòu)普惠金融發(fā)展狀況，督促各地區(qū)、各機構(gòu)根據(jù)評價情況改進普惠金融工作。二是監(jiān)督機制。明確6類現(xiàn)場檢查權(quán)力和5類監(jiān)管措施。金融監(jiān)督管理部門應當持續(xù)開展普惠金融風險日常、定期監(jiān)測，建立風險防控機制，防范化解普惠金融業(yè)務風險。地方人民政府應當切實履行促進地方普惠金融發(fā)展和風險防控處置的責任。

第六，關(guān)于法律責任。建議包括以下三個方面：一是救濟渠道。規(guī)定無正當理由被拒絕的，服務對象可以向金融監(jiān)督管理部門投訴，也可以依法向人民法院起訴，要求金融機構(gòu)提供相關(guān)服務。金融消費者權(quán)益受到侵犯后，可以依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，維護合法權(quán)益。二是政府部門責任。各級人民政府和金融監(jiān)督管理部門不履行推進普惠金融發(fā)展責任的，由其上級責令糾正、予以問責。國家機關(guān)和金融機構(gòu)工作人員在普惠金融工作中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，泄露國家秘密、商業(yè)秘密和個人信息的，依法追究相關(guān)法律責任。三是金融機構(gòu)責任。商業(yè)銀行達不到普惠金融業(yè)務規(guī)定的，由金融監(jiān)督管理部門對其在機構(gòu)設置、業(yè)務發(fā)展等方面采取限制性措施。在普惠金融評估和統(tǒng)計報送中虛報、瞞報，在提供普惠金融服務時披露虛假信息，從事非法金融活動，拒絕、阻礙監(jiān)督檢查，要承擔相應法律責任。